辣评:当异地高考遭遇属地招生红线

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    发表于:2013-01-11 08:19  浏览量: 16  来源: 未知
摘要:  陈承;李芃  2012年的倒数第二天,上海公布异地高考[微博]方案,这个与上海市人才居住证挂钩的方案一出台,呼吁高考改革的北大教授张千帆,就对它打了“不及格”的分数。上海一些知识界人士则认为,让当地政府仅凭一地之力,推动高考公平,注定充满无奈。因为区域间指标平衡问题,应该由更高层面协调解决,如果能实现这种平衡,“投机式”的异地高考将没有市场。  “中央将部属院校的事权基本下放给地方
  陈承;李芃

  2012年的倒数第二天,上海公布异地高考[微博]方案,这个与上海市人才居住证挂钩的方案一出台,呼吁高考改革的北大教授张千帆,就对它打了“不及格”的分数。上海一些知识界人士则认为,让当地政府仅凭一地之力,推动高考公平,注定充满无奈。因为区域间指标平衡问题,应该由更高层面协调解决,如果能实现这种平衡,“投机式”的异地高考将没有市场。

  “中央将部属院校的事权基本下放给地方政府的同时,也要求地方对于高校进行更多的投资,”复旦大学[微博]高等教育研究所教授林荣日在接受本报采访时称,“这一过程经过十几年的发酵,目前已经演变为中央与地方对于高等教育权力博弈,在地方对部属高校在驻地的招生、科研等提出更多要求的同时,中央也在有意识地限制地方政府的影响力。”

  视之为对教育投资收益的博弈,可能也能概括十数年来的“争夺战”。学者研究数据和本报查询的信息都显示,过去15年来,教育部直属高校在属地招生数量,占招生总量的比例,几乎是一条“倒U字形曲线”。现在的比例数值正处在曲线右侧,即属地招生比例在缩小。

  1999年央地“共建模式”开始前,驻地在上海的8所部属高校在上海地区招生的比例不足20%。此后三年,8所院校在上海招收的本地生源比例平均值,已猛然蹿升至56.99%。而从2008年开始,教育部明确要求直属高校将属地招生比例回调至30%以内。

  在上海,以复旦和交大为例,两校在“30%红线”出台前后,对于上海生源的招收比例也出现明显的变化——红线出现前,两校于2008年的招生计划中,上海生源的比例高达42%及43%,然而这一比例现今已回落到30%以下。同时,地方拨款占直属高校总收入的比重也在减小。

  正因为“红线”的存在,放开异地高考之后,这些生源将挤占已经回落的属地招生比例。林荣日对本报记者说,“在红线的影响下,一旦北上广等地放开异地高考,对于本地生源来说,无疑是一场巨大的灾难。”

  21世纪教育研究院[微博]副院长熊丙奇[微博]则对本报记者分析,在目前央地共建的博弈中,一个令各界满意的异地高考方案,已非地方政府一力能够促成,“这本来就不应该(完全)交给地方来办”。

  有专家提出,若需“顶层设计”,可以先从中央部属高校的财政全部由中央负担开始,同时以更合理的地区指标分配体系取代“30%红线”,或可达致各方都能接受的教育公平。

  属地招生指标回落

  “地方政府此前对部属高校在驻地的招生比例,曾经施加过巨大的影响力,然而这一影响已在教育部‘30%红线’出现后消失殆尽。”林荣日对本报记者称,异地高考成为2012年度热门话题背后,实则是“央地共建”的高等教育办学模式在过去十几年中的持续发酵。

  1999年,国务院下发《关于进一步调整国务院部门(单位)所属学校管理体制和布局结构的决定》。此后,高校分为中央部属高校和地方省(市、区)属高校,分别由中央和省级地方政府两级管理与此相适应。对高校的投资责任分别由中央财政和地方财政承担。

  “这一改变被浓缩为‘高速、合并、合作、共建’的八字方针,由中央和地方各负担一部分拨款。”熊丙奇称。但是,地方高校经费由地方财政覆盖,教育部和其他中央部委直属管理的高校所需经费,中央财政却未全部覆盖。

  由此,中央部委直属管理111所高等院校,尤其是其中“985工程”及“211工程”名单中的高校,成为属地的地方政府希望争夺的优良教育资源。

  “中央的放权,从当时来看有迫不得已的情况,庞大的高校支付已使当时的中央财政面临巨大压力,而放权地方后,中央的财政包袱得到显著减轻,”林荣日说,“与此相对的是,地方政府在对部属院校持续追加投入后,也得到了更大的话语空间。”

  官方数据显示,在上述改革初问世的1999年和2000年,上海市政府用于8所“共建高校”的财政拨款共达30亿元,彼时,这一数字已经占到所有上海普通高校财政拨款的三分之一。随之而来的,则是直属高校在上海招生数量持续近十年的增加。

  1999年,驻地在上海的8所部属高校在上海地区招生占总招生指标的比例不足20%。此后三年,8所院校在上海招收的本地生源比例平均值,已猛然蹿升至56.99%。

  比如,在全国最知名的复旦大学和上海交通大学[微博][微博],直至2008年教育部划定“30%红线”前,两校在当年招收的上海生源比例,也均超过了40%。

  “从投资(权益)角度来说,地方政府认为,既然进行了投资,则理应获得回报,”熊丙奇对此情况分析称,“然而这一功利的思维却导致部属高校地方化,影响学校的办学品质。”也有观点认为,直属高校必须与当地资源、文化相交流,才能更好服务于地方经济和社区,比如地方愿意投入科研经费,对高校与本地市场合作,促进就业都有好处。

  “30%红线”出于2008年1月教育部下发的《关于做好2008年全国普通高等学校分省分专业招生计划编制和管理工作的通知》。历年招生信息显示,此后上海8所部属院校的上海生源招收比例,均迅速回落至30%的水平。

  央地财政拨款消长

  在部属高校招生比例话语权“央进地退”的浪潮中,地方政府对于部属高校的拨款比例,也逐渐下降。但这一趋势会否影响今后“指标权益”的分配,目前还没有明确信号。

  官方数据显示,2007年中央部委直属院校获得地方财政拨款占所有财政拨款比重为18.97%,而这一数字随着2008年“30%红线”的出台,随后三年连续回落,至14.49%(2008)、13.19%(2009)和11.21%(2010)。

  这一趋势在上海亦不例外。1999年,上海市政府拨给8所共建高校的经费达15亿元,而根据上海市财政部公开的2010年及2011年本级财政预算执行情况显示,用于落实“985工程”、“211工程”地方配套资金为10亿和16.3亿元。

  与十年前相比,上海本级财政在对部属院校的地方拨款经费方面,并没有明显增加,相反在个别年份,还出现一定萎缩。与此相对的是,在所有部属院校中,中央财政拨款则持续增长。

  以复旦大学为例,一位不愿具名的中层管理人员向本报透露,2010至2012年,该校每年度的总收入分别约为38亿、42亿及49亿,而用于维持校园正常运行的费用和其它正常开支之后,每年都略有结余。

  其中,学费收入占到23-25%,中央和地方财政拨款和科研经费占60%,余下则由高校自筹。而复旦在近几年平均获得的来自上海市层面的科研和专项配套经费,约在5亿上下,而每年这一数字均有相当程度的浮动。这也与央地拨款消长总趋势吻合。

  相比之下,上海市政府的“投资”更青睐交大。上述人士分析称。作为理工科高校,交大对于上海地方经济的贡献可能更为明显,据其了解,交大在2012年获得来自上海本级财政拨款为9亿多。而这一数据在近几年已呈现明显的交大倍于复旦局面。

  高校收入结构大约分为四块:一是高等教育事业经费,按定员(包括学生和教师)定额的方法拨付;二是高等学校科研经费,通过招标、申请、评议程序,专项拨付;三是高等学校基本建设经费,采用立项申请的办法进行分配;四是高等学校其他专项经费。

  本报记者获知,部属院校获得的中央财政拨款主要有三部分构成,即:中央教育经费拨款、中央科研经费拨款及中央其它经费拨款。而地方拨款则往往通过科研和其他“专项经费”项目下达。上海市财政局明确在国库支付中心设有“211高校专项经费”、“985高校专项经费”等。

  “中央及地方的拨款消长,并不意味着地方对于高校的影响力从此消失,”林荣日介绍,“由当地政府提供的科研项目经费,对于高校(管理人员)仍有很强的吸引力。”

  招生指标压力样本

  在招生指标上报制度中,高校是起草人,教育部一直扮演最终确定人的角色,地方政府则需要为实现“投资权益”和“指标红利”施加压力。

  一位上海某直属高校招生办主任说,该高校上报地区招生计划时,一般会依次参考高校属地、共建情况、政策倾斜、行业要求(如石油高校一般在产地招得多)、生源质量等因素。

  每年招生季之前,教育部都会下达一份年度高校招生来源计划编制文件,对当年的招生计划分配给出指导,前述“本地生源不得超过30%”即源于这类文件。

  此外,文件一般会涉及对少数民族学生的政策。“多数指标定得非常死,高校几乎没有自主动弹的余地。”上述招生办主任说。因此,除非某些地区招生未满,否则基于上一年的招生来源结构,高校管理人员几乎没有作重大调整的空间。

  “部属高校在红线出台后,(高校)面临中央和地方两头都要照顾的被动局面,”林荣日分析称,“一方面是‘30%红线’无法逾越,一方面又要尽量满足驻地政府提出的本地生源招收要求。”

  林荣日透露,以复旦为例,这一左右为难的局面,至今已发展成复旦对于上海生源的招收比例死死卡在了30%线上,“快到再多招收一名上海生源即会越线的极端情况。”本报记者查询,2012年上海交大本地招生占总数28.57%,复旦大学该比例为28.32%。

  上述招生办主任认为,属地招生指标,不太可能因为异地高考放开再度增加。部属高校的招生指标有详细的计划,还有连续的历史惯性,在某个地区增加的空间很小,解决之道恐怕还是要发展地方高校。

  但未来如果对属地招生指标有进一步缩减的预期,也难以在某一年突然下调。因为高校仍有大量涉及行政审批的事务,要在地方行政体系内寻求支持。

  异地高考倒逼顶层改革

  “部属高校今后当然还应该继续推动面向全国进行招生(指标调整),”熊丙奇称,“否则,如果由地方施加更多影响力,则部属高校难以名副其实。”

  但是异地高考政策却已经让属地地区许多考生家长[微博]担忧。然而,林荣日也认为,以部属高校为代表的优质高校资源,在难以逾越“30%红线”的情况下,若贸然加快异地高考的进程,以北上广为代表的发达地区中的本地家庭,将会面临巨大利益损失。

  “据我统计,目前在上海,初中阶段外地生源比例已经接近40%,而一旦在上海放开异地中高考,本地生源受到的冲击是显而易见的,”林荣日称,“因此,我认为在顶层制度没有松动的前提下,上海能够承载的异地中高考生源比例,不能超过整体的10%。”

  而刚出台的上海版异地高考方案,则印证了林的结论。在上海版方案中,异地高考与居住证制度挂钩,拥有A类人才居住证的子女可以获得在上海参加中、高考的资格。

  “这个方案显然是上海的政策制定者,在权衡本地生源利益及中央要求的各种因素后才出台的。”林荣日说。

  但上海版异地高考方案和北京版方案相同,一经出台,却引来舆论和异地高考推动者的指责。此前,外来务工人员家庭已经以公开活动,表达了对长期平权问题的不满。但本地人称之为“异闹”的行动,在近年中高考报名前,总是成为社会热点。

  “难道还有更好的办法吗?”对此,熊丙奇反问,“现在看来,异地高考(方案)这本来就不应该交给地方一力来办。”

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